Le chef de l’Etat a présidé une réunion interinstitutionnelle ce mardi 21 Mars 2017 pour évaluer la marche de la République au regard de l’interdépendance des institutions qui poursuivent toutes le même but qui exige une collaboration étroite pour son atteinte. C’est la représentation la plus complète au sommet de l’Etat. Cette réunion qui couvre le spectre le plus complet de la situation générale du pays se tient dans un contexte des plus critiques avec la situation désormais complète du glissement des différents mandats du fait de la non organisation des élections dans les délais tels que prévu par la constitution et d’un début accru des foyers de tension à caractère messianique et syncrétique. Au même moment se tient depuis quelques mois déjà des pourparlers dits de la Cenco, arrivés au point de discussion sur les arrangements particuliers. En termes clairs ce qui se passe avec les évêques tend à devenir un pôle de légitimité et de légalité au point qu’un groupe d’opposants a publié un document suffisamment clair pour que nul ne prétexte ne pas l’avoir compris. Selon ce document, que nous reprenons ici, il est affirmé que l’Accord de la Cenco est au-dessus de la Constitution et des lois de la République. Et pourtant de toutes les reformes politique prônées par toutes les parties, il y avait comme une forme de consensus autour de l’interdit, c’est-à-dire autour de la Constitution que personne ne devait toucher. Voilà, désormais l’impératif politique semble vouloir s’imposer sur l’impératif d’Etat. L’opposition politique a voulu donner sa vision et celle-ci est profondément ancrée sur les motifs contraires des éléments du langage qui furent les siens au début du processus à savoir la défense à tout prix de la constitution. Plusieurs voix se lèvent à la suite de celle de Adolphe Muzito pour dire,à l’instar de l’ancien Premier Ministre, que face à ces deux logiques qui sont désormais en grande contradiction il convient de passer à un troisième dialogue en prenant en compte les nouveaux éléments intervenus sur l’échiquier national. Comment comprendre que cette donne nationale soit devenue un motif de convocation de Mgr Utembi au Conseil de sécurité alors qu’il existe des institutions établies pour donner les informations qui conviennent.
LOGIQUE POLITIQUE
A la suite d’un séminaire tenu par les cadres Lumumbistes, sous la direction du Président François LUMUMBA, ce document a été réalisé pour éclairer l’opinion sur les conflits artificiels créés et entretenus par la Majorité Présidentielle, MP, autour de la nomination du premier ministre.
I. Contexte juridico-politique de l’accord de la CENCO du 31 décembre 2016
Mues par la volonté de trouver une entente commune basée sur la recherche de plus d’inclusivité en vue du règlement des problèmes politiques causés par le retard dans l’organisation des élections, la classe politique congolaise et la société civile étaient obligées de se retrouver au Centre Interdiocésain pour trouver, sous l’égide des évêques catholiques, un accord politique devant satisfaire aux attentes des uns et des autres, et du peuple.
Il importe de rappeler que cette recherche d’inclusivité devait se faire en harmonie avec la Constitution de la RDC, les résolutions pertinentes du Conseil de Sécurité des Nations Unies, notamment la Résolution 2277, l’Accord-cadre d’Addis-Abeba ainsi que d’autres instruments juridiques pertinents, nationaux et internationaux.
La référence à la Constitution pose, dès l’entrée en matière, le problème de la nature de cet Accord politique face à la Loi des lois.
Quelle force, en d’autres termes, revêt ce document face à la Constitution ?
Dans son discours de rentrée parlementaire, le 15 septembre l’an dernier, le Président du Sénat avait prévenu que le peuple congolais tenait au respect de sa Constitution et que le dialogue n’était pas une Assemblée constituante. C’est tout dire.
Le défi du respect de la Constitution a-t-il été relevé ? Non, l’analyse des dispositions de l’Accord nous le démontre dans la suite. Il en est de même de la référence à l’Accord-cadre d’Addis-Abeba. L’Accord s’y réfère et recherche à trouver son fondement dans ce traité international sans en épouser pourtant ni la lettre, ni
l’esprit.
L’Accord s’inscrirait dans la logique de l’Ordonnance présidentielle du 28 novembre 2015 qui limite l’Objet du Dialogue politique national à la seule question électorale, alors que l’Accord- Cadre d’Addis-Abeba en donne un objet plus étendu, dont la réforme structurelle des institutions de l’Etat.
La Résolution 2277 n’est pas un texte à part. Elle reste une des nombreuses résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies portant mesures d’application de l’Accord-cadre d’Addis-Abeba. Qui dit Accord-cadre pense d’abord et avant tout à la Résolution 2098 qui fixe les modalités d’organisation du dialogue politique et à laquelle la Résolution 2277 se réfère dans son préambule.
L’Accord-cadre d’Addis-Abeba reste un traité international négocié par le Président de la République, conformément aux dispositions de l’article 213 de la Constitution. Conformément à l’article 215 de la même Constitution, cet Accord-cadre fait partie intégrante de notre arsenal juridique interne, fait corps avec la Constitution et a une
autorité supérieure à celle de nos lois.
C’est ici le lieu de rappeler que l’Accord-cadre d’Addis-Abeba a été signé, le 24 février 2013. Il est né à la suite de la mauvaise organisation des élections du 28 novembre 2011. Celles-ci ont été émaillées des fraudes massives. Deux thèses ont alors été développées : celle de M. J. Kabila ayant prétendu gagné ces élections et celle du président E. Tshisekedi affirmant les avoir gagnées aussi et se mettant par conséquent, à la conquête de l’imperium.
S’agissant de l’Accord politique de la CENCO face à la coutume constitutionnelle congolaise, il faut noter qu’au regard du processus de démocratisation enclenché dans notre pays à la suite du mouvement de la perestroïka, la RDC a connu deux accords ou compromis politiques qui ont été à la base de deux transitions : le compromis politique de la N’sele d’abord, lors de la Conférence Nationale Souveraine, conclu entre la Mouvance Présidentielle et les Forces de changement regroupées au sein de l’USOR et Alliés sous la médiation du Cardinal Monsengwo, alors Président de la CNS ; ensuite, l’Accord global et inclusif signé à Pretoria, le 17 décembre 2002, produit à l’issue du Dialogue intercongolais tenu à Sun City.
Le premier a été fondu dans un texte faisant office de Constitution de la Transition baptisé ‘’Acte portant dispositions constitutionnelles relatives à la période de Transition’’ du 04 août 1992. C’est sur base de ce texte que le président Etienne Tshisekedi a été élu Premier Ministre à la Conférence Nationale Souveraine (le 15 août 1992) et que le Haut Conseil de la République, faisant office du Parlement de Transition, a été constitué et installé.
Le second a été fondu dans une Constitution que le Président de la République a promulguée le 04 avril 2003. L’Accord global et inclusif y était joint en annexe et en faisait partie intégrante. C’est ce qui laisse dire sans le moindre doute que la Constitution de transition du 04 avril 2003 découlait d’un accord global et inclusif sur la
transition en République Démocratique du Congo signé à Pretoria, le 17 décembre 2002, après son adoption par toutes les entités et composantes réunies au dialogue inter-congolais en République Sud-Africaine.
Contrairement aux deux Accords ou Compromis politiques sus mentionnés, qui ont donné chacun naissance à une constitution pour gérer la période de transition, l’Accord inclusif de la CENCO du 31 décembre 2016 est dans une cohabitation avec la constitution et l’on constate un rayonnement de l’accord politique de la constitution au point de la surplomber sur les dispositions relatives à l’organisation et fonctionnement des institutions à mandat électif et non électif.
Du coup, on se retrouve devant un véritable classico entre la norme juridique suprême et l’expression de la volonté des acteurs politiques, laquelle semble conférer à l’accord politique une force, au mieux semblable, et au pire, supérieure à la constitution. Il n’y a donc ni suspension, ni abrogation de la constitution, mais celle-ci ne sert plus qu’à décorer juridiquement l’Accord qui est un ordonnancement politique.
Nous sommes tentés de soutenir que l’Accord de la CENCO revêt la nature d’une norme constitutionnelle sui generis dont la primauté sur la Constitution découlerait du principe général de droit, en vertu duquel la règle spécifique l’emporte sur la règle générale en cas de conflits entre deux ou plusieurs normes juridiques (lexspecialis dérogeantgênerai).
D’aucuns pourraient se demander en quoi l’accord de la CENCO est à la fois une norme juridique et de surcroît norme constitutionnelle spécifique.
Contrairement à ce que beaucoup de gens pensent, l’accord de la CENCO est une norme constitutionnelle, parce qu’il comble le vide juridique et institutionnel délibérément créé par la « Majorité Présidentielle », pour s’éterniser au pouvoir en violation de la Constitution de 2006 ; ce qui était inacceptable pour le peuple.
Sous la pression populaire exercée par l’opinion publique sur toute l’étendue du pays, suite aux soulèvements populaires du 19 septembre 2016, et ensuite les 19 et 20 décembre 2016, le pouvoir a dû fléchir, en acceptant la proposition du Rassemblement des Forces Politiques et Sociales acquises au Changement, en vue d’un dialogue plus inclusif, pour mettre en place un régime intérimaire régi par un accord négocié. En droit, cet accord est une norme constitutionnelle que les constitutionnalistes définissent comme étant un ensemble des règles appelées à régir l’organisation et le fonctionnement des institutions politiques.
Au regard de la Constitution de 2006 qui est également une norme Constitutionnelle mais générale, l’accord de la CENCO est une norme Constitutionnelle spéciale, parce qu’elle est appelée à régir une situation particulière que la Constitution de 2006 se trouve dans l’impossibilité de régler.
Toutefois, du point de vue juridique, cet accord a primauté en cas de conflits de normes entre lui et la Constitution de 2006, en vertu du principe général de droit « lexspecialisderogantgenerali », adage juridique latin qui signifie qu’en cas de conflit des normes entre une règle générale et une règle spéciale, c’est la règle spéciale qui s’impose et qui s’applique.
II. Points saillants de l’accord de la CENCO
a) Désignation du Premier Ministre par le Rassemblement
Aux termes du point III.3.1 de l’accord de la CENCO, il est stipulé que « le Gouvernement de la République est dirigé par le Premier Ministre présenté par l’Opposition politique non signataire de l’Accord du 18 octobre 2016/Rassemblement et nommé par le Président de la République conformément à l’article 78 de la Constitution ». L’Accord de la CENCO, norme Constitutionnelle Spéciale, a tranché sur la désignation du Premier Ministre en confiant le soin d’y pourvoir au Rassemblement.
Ce serait donc violer l’accord de la CENCO, norme Constitutionnelle, que de revenir sur une question de présentation d’une liste de candidats Premier Ministre au motif fallacieux invoqué par la Majorité Présidentielle de prétendre sauvegarder le pouvoir discrétionnaire de nomination reconnu au Président de la République par l’article 78 de la Constitution.
Cette manière de penser n’est pas de nature à décrisper le climat socio-politique. Ensuite, le Président de la République ne doit nullement interférer dans la gestion des affaires du Rassemblement, car celui-ci garde, au regard de l’Accord, son autonomie dans la désignation du Premier Ministre à présenter au Président de la République, qui ne se contentera que de le nommer par voie d’ordonnance.
La Majorité Présidentielle devra comprendre que nous ne sommes pas dans un contexte où le Président tire sa légitimité des élections et où il disposerait d’une majorité parlementaire pour nommer un Premier Ministre de son libre choix.
L’opinion se souviendra qu’à l’issue des élections de 2006, la Majorité Présidentielle a dû s’allier avec le PALU pour se constituer une majorité parlementaire et la nomination du Premier Ministre n’était pas subordonnée à la présentation d’une liste de candidats Premier Ministre de laquelle A. Gizenga était choisi, il en était de même pour la nomination du Premier Ministre A. Muzito.
La Majorité ne peut donc se prévaloir de sa propre turpitude de n’avoir pas organisé les élections dans le délai imparti par la Constitution pour se prévaloir d’un droit battu en brèche par l’Accord de la CENCO.
En revanche, là où l’accord n’a pas décidé, il y a lieu de compléter par la Constitution de 2006 et les usages, comme par exemple la signature des ordonnances de Confirmation de la désignation du Premier Ministre ou la présentation du programme du Gouvernement à l’Assemblée Nationale.
b) Autres questions réglées par l’accord de la CENCO et Arrangement particulier
Pour toutes ces questions c’est le même principe : là où l’accord et ses arrangements ont dérogé, la Constitution de 2006, les lois et règlements ne peuvent plus s’appliquer.
c) Arrangement particulier
En vertu du principe de la primauté de l’accord de la CENCO sur d’autres textes applicables pendant la transition, il est également évident que l’Arrangement particulier ne peut pas être une contrainte audit accord de la CENCO dont il n’est pas une mesure d’application, même si cet Arrangement forme un seul corps avec l’accord.
En résumé
De ce qui précède, l’Accord de la CENCO et la Constitution de 2006 sont des normes constitutionnelles complémentaires et non concurrentes.
En cas de conflits entre les deux, c’est l’accord de la CENCO qui s’applique en vertu d’abord du principe général de droit « lex specialisderogantgenerali », mais aussi et surtout parce que c’est l’accord de la CENCO qui a décidé du respect de la Constitution pour toutes les questions non traitées par lui. Soutenir le contraire serait reconnaître que tout ce qui se fait après le 19 décembre 2016 est inconstitutionnel, car tout devait se faire avant le 20 décembre 2016 pour se conformer à la Constitution de 2006 ; notamment l’organisation des élections présidentielle et autres, dans les délais constitutionnels.
En effet, sur le plan juridique, l’accord de la CENCO est né du souci à la fois de combler le vide institutionnel créé par le non-organisation des élections dans les délais constitutionnels et d’assurer la continuité de l’Etat par l’application de l’article 64 de la Constitution, à la suite de l’intention délibérée de la MAJORITE AU POUVOIR depuis 2006, de demeurer au pouvoir en violation de ladite Constitution.
Ainsi, les conditions de l’exercice, par tout Congolais, des prérogatives lui reconnues par l’article 64 de la Constitution de 2006, était donc réunies et qu’à cet effet, le peuple, en tant qu’ensemble de tous les Congolais et de surcroit souverain primaire, s’est mobilisé comme un seul homme, sous le leadership du Rassemblement, d’abord le 19 septembre, et ensuite les 19 et 20 décembre 2016, pour prendre son destin en mains en vue de trouver des solutions au problème du vide institutionnel résultant de la fin du deuxième et dernier mandat du Président Joseph KABILA, le 19 décembre 2016 et, des violations massives des dispositions constitutionnelles.
Comme l’article 64 de la Constitution de 2006 n’a pas organisé les modalités de la mise en échec du pouvoir autoritaire du régime en place, le peuple avait deux alternatives, comme principes universellement appliqués, à savoir chasser le despote par une révolution populaire ou engager un Dialogue pour une alternance paisible.
Ainsi, face à ce dilemme, et pour éviter que le sang des Congolais coule pour une énième fois dans un chaos généralisé, le Rassemblement a pris ses responsabilités devant DIEU et la Nation, en acceptant l’Offre de Médiation de la Conférence Episcopale Nationale du CONGO (CENCO) ; ce dont l’histoire retiendra encore longtemps. En optant pour le dialogue, les parties (Majorité Présidentielle et Rassemblement) ont ainsi pris l’engagement de respecter l’accord que le dialogue inclusif a dégagé, et de reconnaître à celui-ci une autorité supérieure à la Constitution de 2006 qui ne pourra s’appliquer pendant la transition que dans la mesure où l’accord n’y déroge pas. Malheureusement, nos amis d’en face (Majorité Présidentielle) continuent à user des manœuvres dilatoires, pour retarder le plus longtemps possible, l’application de cet accord auquel ils se sont pourtant engagés.
Toutefois, étant donné que le peuple, par ses représentants, a privilégié la voie du dialogue pour une alternance apaisée par des élections crédibles et transparentes, plutôt que de suspendre la Constitution existante, il a accepté de faire figurer dans l’accord de la CENCO que la Constitution de 2006 soit d’application pour compléter ledit accord.
Ainsi, lorsque le Rassemblement parle du respect de la Constitution de 2006 comme d’une valeur supérieure à l’accord de la CENCO, il veut tout simplement dire que pour les matières qui n’ont pas été réglées par ledit accord, l’on doit se conformer à la Constitution de 2006.
En définitive, selon le ratio legis de l’accord de la CENCO, telle qu’explicité ci-dessus, ledit accord, en tant que norme constitutionnelle spéciale, doit s’imposer sur la Constitution de 2006 pendant la période de transition ; autrement, ce serait consacrer l’inconstitutionnalité en Droit.
Au plan strictement juridique, la primauté de l’accord de la CENCO découle du principe général de droit « lexspecialisderogantgenerali ». C’est-à-dire que la Constitution de 2006 ne peut pas être invoquée lorsque la question a été réglée par l’accord de la CENCO.
Les éléments ci-après permettent d’affirmer la primauté de l’accord de la CENCO sur la Constitution et les lois du pays, particulièrement en ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des institutions à mandat électif et non électif (Président de la République, Gouvernement, Assemblées législatives, CENI, CSAC, …):
– la légitimation du glissement du Président de la République au-delà du 20 décembre 2016 ;
– la légitimation du glissement des Assembles parlementaires qui restent en place jusqu’à leur remplacement par d’autres qui seront issues des élections ;
– la réduction de manœuvres de l’Assemblée nationale qui devra investir le Premier Ministre et adopter la loi organique sur le CNSA ;
– la fixation du délai d’organisation des élections présidentielle, législatives et provinciales au plus tard en décembre 2017 et des élections locales, municipales et urbaines en 2018 ;
– l’assignation au Gouvernement de la République, à l’instar des institutions à mandat électif, de la mission prioritaire d’œuvrer pour l’organisation des élections crédibles, transparentes et apaisées dans le délai convenu ;
– la mise en place du CNSA, organe de régulation du fonctionnement organique et de l’effectivité programmatique de la feuille de route décidée, lequel organe est chargé notamment de recommander les ajustements et mesures à prendre en ce qui concerne la CENI, bien que cette dernière dispose d’une loi qui consacre son indépendance et son autonomie;
– l’ordre de faire procéder à la désignation de nouveaux membres du CSAC en dépit aussi de la loi qui l’organise ; etc.
LOGIQUE D’ETAT
La lecture précédente qui fut en grande partie alimentée par les membres de l’opposition radicale irrite certains puristes d’Etat qui ne peuvent concevoir que l’on mette un accord au même niveau que la Constitution. L’Etat ne peut se permettre une telle dichotomie, c’est pourquoi ils estiment que les tenants de cette réflexion doivent avoir le courage de leur conviction et d’aller jusqu’au bout de leur réflexion en déclarant caduque cette constitution que l’on viole systématiquement mais que personne n’a le courage de mettre de coté pour faire avancer l’Etat. Le fait d’avoir focalisé toute l’attention sur les personnes et non sur les grands principes, les hommes politiques de l’opposition en sont arrivés à verser l’enfant avec l’eau de son bain. Des telles attitudes finiront par imposer la nécessité de revoir le cadre légal de l’exercice du pouvoir à la première occasion d’une nouvelle légitimité. L’Etat ne peut survivre à une secousse politique si elle touche les fondamentaux de celui-ci. La RDC se doit de trouver un pont entre les deux logiques car aucune de deux ne couvre totalement la réalité en émergence.
Adam Mwena Meji
